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航空模拟公司
位于佛罗里达州坦帕的航空模拟公司 (ASI) 质疑空军部根据公平原则将其排除在进一步考虑之外......
来源:美国政府问责局__法律产品公开发布的文档
下列日期发布的决定受到 GAO 保护令的约束。此修订版本已获准公开发布。
决定
问题：Aero Simulation, Inc.
文件：B-424444
日期：2026 年 7 月 31 日
Reaves GovCon Group 的 J. Bradley Reaves 先生、Kenneth M. Hyde 先生、Jacob D. Noe 先生和 Tariq Abdel Wakil 先生代表抗议者。
Isabelle P. Cutting 先生和空军部 Justin A. Silverman 上校代表该机构。
GAO 总法律顾问办公室 Kasia Dourney 先生和 Alexander O. Levine 先生参与了该决定的准备工作。
摘要
如果质疑是基于所谓的未说明的评估标准，但该标准已包含在招标中，并且直到提交提案截止日期之后才提出抗议，则抗议质疑机构排除抗议者提案的行为将被视为不合时宜而被驳回。
位于佛罗里达州坦帕的航空模拟公司 (ASI) 对空军部根据针对培训系统计划支持服务发布的公平机会提案请求 (FOPR) 编号 FA8621-26-R-B004 的规定将其排除在进一步考虑范围之外提出质疑。抗议者声称，该机构在应用未说明的技术评估标准后，不恰当地将 ASI 排除在外。 ASI 声称，招标至少对所涉及的技术评估标准的定义含糊不清，并且该机构基于先前未公开的对该标准的解释，无理地将 ASI 排除在外。
我们驳回抗议。
背景
收购历史
2024 年 4 月 22 日，该机构向无限制和小型企业池中的培训系统采购 (TSA) IV 无限期交付、不定数量 (IDIQ) 多重奖励合同 (MAC) 持有者发出了编号为 FA862124RB002 的招标，这是当前 FOPR 的早期版本。要求。 3 号驳回提案。在评估提案后，该机构向 ASI.Id 发出了一份价值 12 亿美元的任务订单。此后不久，三个失望的投标人（CAE USA, Inc.、NOVA Technologies 和 FlightSafety Defense Corporation）向我们的办公室提出抗议，对评估的各个方面、或将其从竞争中排除或来源选择决定提出质疑。
2025 年 5 月 5 日，该机构通知我们的办公室，它将采取纠正措施，取消招标并发布新的招标，更准确地阐述其要求并澄清任何含糊的条款。根据该机构提出的纠正措施，我们将抗议视为学术性的。CAE USA, Inc.，B-423462，B-423462.4，2025 年 5 月 8 日（未发布的决定）；NOVA Technologies，B-423462.2，2025 年 5 月 8 日（未发布的决定）；FlightSafety Defense Corp.，B-423462.3，5 月2025 年 8 月（未公布的决定）。
抗议被驳回后，7 月 21 日，该机构发布了一份消息来源寻求重新竞争要求的通知，其中包括向感兴趣的公司提交的调查问卷。[1]要求。如需解雇，请附上。 1、C-17 训练系统重新竞争来源公告位于 1.[2]在调查问卷中，该机构要求公司描述他们之前在全飞行模拟器 (FFS) 上进行配置变更的企业经验，并具体确定“在单个合同下 [FFS] 上执行的工程变更提案 [3] 的最大数量[,]”，并指出 FFS“必须是六轴运动模拟器[.]”[4] Id.at 3.
当前采购
抗议随之而来。
讨论
作为回应，8 月 5 日，ASI 表示，它在“6 自由度 (DOF) 设备”[5] 和过去三份合同中的其他设备上执行了 ECP。同上，附上。 2、ASI 的 C-17 消息来源在 2-4 寻求回应。
11 月 14 日，空军发布了 FOPR.Id. 草案，附件。 3、FOPR 草案。招标草案包括要求展示企业在五个 FFS 上的经验，并将 FFS 定义为飞机的高保真复制品，除其他要求外，还包括“代表飞机在地面和飞行条件下运行所需的设备和计算机程序”，可以满足“6 轴运动”、“夜间、黄昏和白天视觉效果”和“动态控制加载”的标准。Id.at 30, 13.
ASI 向该机构提交了有关 FOPR 草案中包含的 FFS 要求的问题，询问该机构是否会考虑与所征集的工作相关的武器系统训练器系统集成实验室 (SIL)、其高保真训练和模拟系统的先前经验。同上，附件。 4，ASI 专有问题第 2 点。此处重要的是，ASI 表示“SIL 的运动腿已被移除”，因此该设备“没有物理运动组件”，但“它拥有大多数其他运动组件和软件。”同上。抗议者表达了其观点，即 SIL“符合 ECP [要求] 的标准，被归类为五种运动设备之一。”同上。但是，ASI 询问了 Air如果其解释不同，则强制“考虑调整 FOPR 中的 6-DOF 标准”，以“允许”这种 SIL 体验“计入五台设备，或将要求减少到四 (4) 个基于运动的设备。”同上。该机构拒绝回答 ASI 的问题，理由是其专有性质，并指出该机构有义务确保所有潜在报价者进行公平和公正的竞争。同上，附上。 5、代理机构答复。到 ASI 1。
2026 年 1 月 30 日，该机构使用《联邦采购条例》第 16.505(b)(1) 条的程序，根据 TSA IV IDIQ MAC 向非限制池中的合同持有人发布了当前的 FOPR（编号 FA862126RB004）。抗议，呃。 1、FOPR 评估因素为 4。在考虑某些价格和非价格因素的情况下，在最佳价值权衡的基础上，招标预期授予其提案符合 FOPR 并被评估为对政府最有利的负责任的要约人。同上。
招标评估方案设想了一个两步过程。在步骤 1 中，该机构将根据指定为“技术门”的技术因素评估提案，该因素由两个子因素组成：1) 政府提供的物业管理经验，以及 2) ECP 经验。Id.at 4, 6。与此处相关的是，要在 ECP 经验子因素下获得高于低信心的置信度，要约人（或其团队合作伙伴）必须证明“在至少 5 个项目上执行 ECP 的企业经验”。 [FFS] 相同的设备类型。”Id.at 8。在计划资源和价格因素下，只有在技术门因素下被确定为对政府最有利的报价方才会在步骤 2 中被考虑。Id.在技术门因素下未被选为对政府最有利的报价方将被排除在进一步考虑之外。Id.at 4.
抗议者辩称，它并没有质疑招标中使用的 FFS 定义，而是质疑该机构对“何时设备上必须实际存在特定功能”的解释，这一解释是在 ASI 在汇报中了解到该机构的解释时才透露的。奥普。至要求。 2 点解雇。我们不同意抗议者的观点。[6]
ASI 在 3 月 3 日（征集截止日期）之前及时提交了提案。为了满足 ECP 经验要求，抗议者提交了其[已删除]合同，声称要确定“五个……FFS”，其中包括作为五个 FFS 之一的 SIL 经验。抗议，呃。 3、ASI 第 41-42 号提案。在评估 ASI 的提案时，该机构联系了[已删除]合同的指定联系人，该联系人确认该合同上只有 4 个 FFS 和 1 个 SIL。要求。 5-6 点放学；抗议，呃。 6，ASI 授标前情况汇报，第 51 段。联系人指出，在 FOPR 发布之前的过去七年里，SIL 一直处于固定基地，并且在合同期间的任何时候都从未动过。同上。
3 月 11 日，该机构要求 ASI 解释，考虑到 SIL 的固定底座，该设备如何满足招标中对 FFS 的定义。抗议，呃。 4、交换通知和 ASI 响应（44-45）。抗议者回应说，收到的有关 SIL 固定底座的信息“事实上是正确的，但无关紧要”。Id.at 46。具体而言，ASI 认为，固定不会影响“SIL 的分类或设计”作为 FFS，并且 SIL“已经拥有这些运动执行器 [腿]，并准备好根据需要重新安装它们。”Id.at 46； 2点抗议。
随后，该机构在 ECP 经验子因素下将 ASI 的提案评为低置信度，并将 ASI 的提案排除在进一步考虑之外。抗议，呃。 6，ASI 授标前汇报，第 51 段。在与 ASI 的汇报中，该机构解释说，ASI 所依赖的 SIL 来满足 ECP 经验要求“不符合 FFS 的定义”，因为它“在提交 ECP 来证明 FFS ECP 经验时不具备 6 轴运动能力。”Id。
ASI对该机构排除其提案提出质疑，认为空军采用了招标中未提及的未说明的评估标准。 10-12点抗议；评论 3. 具体来说，ASI 认为 FOPR 不包括该机构所依赖的 FFS 的“时间和操作要求”，这意味着 FOPR 没有强加这样的要求：“只有在执行每个 ECP 的精确时间物理安装并运行六轴运动硬件时，模拟器才符合 FFS 资格。”奥普。至要求。 2. ASI 声称，招标至少对 FFS 的定义含糊不清，基于未公开的要求排除要约人是不恰当的。 13-14 点抗议。
对此，该机构认为 ASI 的抗议对招标评估标准提出了不合时宜的挑战。要求。 6点至10点放学。空军指出，抗议提到了 ASI 于 2025 年 11 月向该机构提交的有关 FFS 资格的问题。该机构认为，这个问题表明“ASI 不清楚 FOPR 要求什么”模拟器才能获得 FFS.Id.at 7 资格。该机构认为，尽管存在这种不确定性，ASI 未能在 2026 年 3 月 3 日收到提案日期之前及时对 FOPR 标准提出抗议。位于 1。
在此，FOPR 向要约人发出的指示将 FFS“[f] 或技术评估的目的”定义为：
高度逼真和身临其境的训练设备，可复制特定类型、品牌、型号或系列的飞机。它包括代表飞机在地面和飞行条件下运行所需的设备和计算机程序。它必须满足以下条件：
6轴运动;[[7]]
具有夜间、黄昏和白天视觉效果的视觉系统；和
我们的投标抗议条例包含关于及时提交抗议的严格规则。这些及时性规则反映了双重要求，即为各方提供公平的机会陈述案件并在不中断或延迟采购流程的情况下迅速解决抗议。Legal Interpreting Servs., Inc., B-422536 等，2024 年 7 月 24 日，第 6 页。我们的及时性规则特别要求，基于在提交建议书截止时间之前明显的涉嫌招揽不当行为提出的抗议必须在此时间之前提交。 4 C.F.R. § 21.2(a)(1);GSE, Inc., B-415135, 2017 年 9 月 22 日，第 3 页。对于除基于招揽表面上明显的涉嫌不当行为的抗议之外的抗议，我们的及时性规则要求抗议者在知道或应该知道抗议理由后的 10 个日历日内提交文件。 4 C.F.R. § 21.2(a)(2)；Millennium Space Sys., Inc.，B-406771，2012 年 8 月 17 日，第 3-4 页。
此外，当对招标的要求存在争议时，我们将首先检查招标的简单语言，并通过阅读整个招标并以使其所有条款生效的方式解决争议。CMSoft, Inc.,B-419370, Jan. 26, 2021, at 4。为了合理并因此有效，解释必须与整体和整体阅读的招标一致。合理的方式。 Crew Training Int'l, Inc.，B-414126，2017 年 2 月 7 日，第 4 页。如果招标明确，我们的询问将停止；然而，如果对招标条款可能存在两种或多种合理解释，则存在歧义。 Perimeter Security Partners, LLC, B-422666.4，2025 年 3 月 11 日，第 5-6 页；CMSoft, Inc.，上文第 4 页。
动态控件加载。
抗议，例如。 2，FOPR 指示第 27 条。该定义与之前行业调查问卷中包含的定义一致（FFS“必须是六轴运动模拟器”，请参阅解雇要求，附件 1，C-17 训练系统重新竞争来源寻求通知，第 3 条），以及 FOPR 草案中的定义（要求 FFS 包括“代表飞机在地面和飞行条件下运行所需的设备和计算机程序”）可以满足“6 轴运动”的标准，参见同上，附件 3，草案 FOPR，第 30、13）。如上所述，后者的 FFS 定义促使 ASI 向该机构提交澄清调查，并要求空军，如果“不同意 ASI 的立场”（即 SIL 符合 FFS 的资格），“考虑调整 6 自由度标准，以允许 [已删除] SIL 计入五台设备，或将要求减少到四 (4) 个基于运动的设备。”要求。如需解雇，请附上。 4、ASI 专有问题位于 2。
ASI显然认识到自己的解释可能没有得到该机构的认同，这是可以理解的，因为自己的解释不合理，并直接通过提问的方式向该机构提出了此事。然而，该机构拒绝表达任何观点，但抗议者继续参加竞赛，但没有就其自己对征集要求的首选观点获得解决方案，也许假设该机构最终会采纳 ASI 的立场。 ASI 做出这样的假设是有风险的。如果 ASI 希望招标允许在没有 6 轴运动的设备上考虑 ECP 经验，ASI 应该在 3 月 3 日提案截止日期之前对 FFS 的明确且相反的定义提出质疑。参见 4 C.F.R. § 21.2(a)(1)。由于 ASI 的抗议直到 4 月 27 日才提出，因此现在提出抗议为时过早，我们据此驳回。
抗议被驳回。
我们的结论是，招标中对于什么设备符合 FFS 资格没有任何含糊之处。招标书明确将 FFS 定义为具有六轴运动的设备，以及“代表飞机在……飞行条件下运行所必需的设备”，以及其他先决条件。抗议，呃。 2、FOPR 对要约人的指示，第 27 页。该指示进一步要求要约人证明“公司经验……作为当前或过去的美国政府合同的主承包商……在完整飞行模拟器上执行 ECP。”同上，第 26 页。因此，结合阅读这两项规定，空军正确地解释了 FOPR，排除了在不符合 FFS 资格的设备上执行 ECP 的经验。根据定义，不具备六轴运动功能或“代表飞机在……飞行条件下运行所必需的”其他设备的设备就不是 FFS——无论它在过去的某个时刻是否曾经符合 FFS 的资格。因此，在没有六轴运动的设备上执行 ECP 不符合在 FFS 上执行 ECP 的资格。
相比之下，ASI对该标准的解释是不合理的，因为它与招标的明文条款相悖。根据 ASI 的说法，招标中描述的特定功能不必在 ECP 执行时实际存在于设备上，只要它们曾经存在或可能在以后添加即可。然而，这种解释忽略了招标中规定的 FFS 的明确定义，并在行业讨论期间传达给潜在的要约人。征集指示，为了满足 ECP 体验要求，体验必须在具有六轴运动的设备上进行。参见 Protest，exh。 1、FOPR 评估系数为 8（规定报价方必须证明企业在“至少五 (5) 个相同设备类型的全飞行模拟器 (FFS)”上执行 ECP 的经验）；抗议，呃。 2、FOPR 给报价者的说明，第 27 页（指出 FFS 是具有“6 轴运动”的“高度真实且身临其境的训练设备”。）。在不具备 FOPR 中定义的全频谱功能的设备上执行 ECP 的经验并不是空军打算评估的经验类型。
埃达·埃马努埃利·佩雷斯
总法律顾问
[1] 消息来源明确指出，根据 C-17 合同，“承包商将提供机组人员和维修人员的指导；开发、维护和更新课件；实施网络安全计划；执行承包商后勤支持……服务；并执行并发和过时修改。”要求。如需解雇，请附上。 1、C-17 训练系统重新竞争来源公告位于 1。
[2] 记录中文档的引用是 Adobe PDF 分页。
[3] 工程变更提案 (ECP) 经验是 FOPR 下的两个技术能力子因素之一，包括“对合同进行经常性修改”，这些修改会更改“在培训系统、子系统、组件、子组件或其部分的设计和开发过程中建立的系统/子系统规范和配置文档”。抗议，呃。 1、FOPR 评估因子为 6；同上，例如2、FOPR 向要约人发出的指示，第 27 页。
[5] 6自由度的运动是通过设备的6轴运动来机械地实现的。要求。 3 n.3 解雇。
[4] 正如下面详细讨论的，FFS 是该机构 C-17 训练计划中使用的训练设备之一。要求。 1. 解雇。 FFS 设备“为飞行员和机组人员提供真实、身临其境的培训，让他们为操作场景做好准备”，包括“飞行机动、发动机和飞行控制故障以及在能见度较低的情况下着陆和起飞”。 ID。该机构的培训“目前在 29 个 FFS 上进行，其中 11 个带有 6 轴液压运动底座，18 个带有电动运动底座”，其中运动底座是“在三维空间中移动模拟器驾驶舱的机械平台”。 ID。
[6] 我们的决定并未详细讨论抗议者提出的每一个论点或其排列。然而，我们考虑了抗议者的所有论点，并得出结论，没有一个论点为及时发现抗议提供了依据。
[7] 如上所述，六轴运动是指设备具有六自由度的机械能力，包括三种平移运动：升沉（上/下）、摇摆（左/右）和喘振（前/后）以及绕三个轴的旋转运动。要求。如需解雇，请附上。 8，投标人图书馆，电话：36-37。