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纽约州立学校的平庸
无
来源:曼哈顿政策研究所信息执行摘要
纽约建立了全美最大、最昂贵的公共教育系统之一。该州在每个学生身上的支出比任何其他州都多，支付的教师工资也是最高的，保持着一些最严格的教师认证要求，并且比几乎所有其他州都识别出更多的残疾学生。但学生的成绩仍然平庸。在 2024 年国家教育进步评估 (NAEP) 中，只有 31% 的四年级和八年级学生达到了阅读水平，而 37% 的四年级学生和 26% 的八年级学生达到了数学水平，该州在全国排名中处于中游。
纽约的高支出并没有带来更好的学生成绩，主要是因为纽约州没有衡量什么是有效的，也没有使用证据来指导决策。问题的根源在于由董事会和州教育部领导的治理体系，没有人真正对结果负责。本报告探讨了这一缺陷如何导致纽约识别和支持学生、培养教师、制定毕业标准和管理学校的方式等问题。
这些发现表明了纽约教育的三个主要优先事项：衡量有效方法、遵循证据以及确定问责制度。
首先，纽约应该衡量什么是有效的。国家应该实施教育投资回报（EROI）系统，公开跟踪每个学区、特许学校和学生团体用纳税人的钱取得的成就。小学生每年还应该接受几次阅读和数学筛查。这样，早在幼儿园就可以识别出有困难的学生，而不是等到三年级，此时差距就会扩大。
其次，纽约应该遵循证据。州政府应确保教师培训以阅读和数学教学的最佳研究为基础，并允许在其他州获得认证的教师来帮助填补短缺。此外，纽约激励文凭改革应包括保障措施，以确保纽约州文凭在任何地方都具有相同的价值。该州应该取消对特许学校的限制，因为特许学校的表现往往优于地区学校，并且应该允许家庭使用联邦税收抵免奖学金计划，而不是每年向其他州的学生损失高达 10 亿美元。
第三，纽约需要完善其问责制度。如果没有人对结果负责，国家就无法衡量有效措施或有效使用证据。纽约应该要求对特殊教育、学校心理健康服务、支出和结果进行公开报告。它还应该审查现行的治理体系——立法机关任命董事会的所有成员，董事会选择教育专员——而对选民最负责的州长却不任命任何人。
简介
支出和注册
纽约州在每个学生身上的支出比美国任何其他州都多。 2023-24 学年，每名学生的支出达到约 34,300 美元，是全国平均水平的两倍多（图 1）。[1]过去三十年来，支出有所增加，而入学人数却有所下降。 1993-94 年至 2023-24 年期间，每个学生的支出大幅增加，从约 8,900 美元增至 34,300 美元。 [2]即使在根据通货膨胀进行调整后，这也意味着每个学生的支出几乎翻了一番（1993-94 年的 8,900 美元相当于 2023-24 美元的约 18,800 美元）。 [3]同一时期，全州学生入学人数从 267 万下降至 242 万。[4]
表 1
学校总收入也有所增长，从 1993-94 年的 235 亿美元增加到 2023-2024 年的 901 亿美元（图 2）。
教育支出的构成也随着时间的推移而发生变化。教师工资历来是学校支出的最大类别，在总支出中所占的比例有所下降，从 1993-94 年的 41% 下降到 2023-24 年的 29%。同期，附加福利、偿债、交通和其他教学支出增加（图 3）。虽然以绝对美元计算，教师工资仍然是最大的单一支出类别，但越来越多的教育支出用于直接课堂教学以外的活动。
学生成绩
纽约州在国家教育进步评估 (NAEP) 中的表现在过去二十年中几乎没有改善，这项评估是美国对长期学业成绩最一致的衡量标准。 2004-05年至2023-24年间，四年级阅读成绩从223下降到215，八年级阅读成绩从262下降到258。四年级数学成绩从238下降到234，八年级数学成绩从280下降到271。目前每项指标都处于或接近二十年来的最低水平（表1）。[5]
NAEP 将表现分为基本、熟练或高级。在所有测试科目和年级水平中，纽约学生的平均成绩在基本范围内。 [6]
学生成绩的下降并非始于 Covid-19 大流行。 2004-05 年至 2018-19 年期间，每项 NAEP 指标的表现要么停滞不前，要么下降。这场大流行病只是加速了先前存在的进展下降趋势。即使排除大流行年份（2021-22 和 2023-24），学生在大多数科目的成绩在二十年来几乎没有改善。
在过去二十年的成果不断下滑的情况下，纽约尝试了多项改革，包括新的学术标准和修订的教师评估体系。但这些改革都没有带来任何持续改善的证据。
纽约州 NAEP 分数，2004–24
资料来源：国家报告卡，“州概况：纽约”
NAEP 分数还揭示了州教育支出与学生成绩之间的脱节。从 2004-05 到 2023-24，支出最高的年份对应着最低的 NAEP 量表分数，而最高分数出现在国家支出远低于今天的年份。显然，每个学生支出的增加并没有带来更好的学生成绩（图 4 和图 5）。
毕业成果
纽约州的毕业率在过去十年中有所上升。 2025年，全州毕业率达到85.5%，而2016年为81.7%。 [7]但在同一时期，获得最严格类型文凭的学生比例有所下降。 2021 年，42.1% 的学生毕业时获得最高级别证书（高级指定摄政文凭），而 2025 年这一比例仅为 30.8%，四年来下降了 11.3 个百分点。要求较低的地方文凭到 2022 年几乎消失，到 2025 年，超过 5% 的学生获得了该文凭。随着高级摄政证书的下降，标准摄政文凭也变得更加普遍（表 2）。
表 2
2016-25 年纽约州公立高中文凭的构成
来源：NYSED，“毕业数据”
衡量：纽约州如何识别和支持学生
幼儿期
通用筛选
多层支持和干预响应系统
特殊教育
校本心理健康
从 2020 年 6 月到 2022 年 1 月，Regents 考试被取消或可选。通过相应课程的学生可免除考试要求，豁免计为所有文凭类型的及格分数。随着考试的回归，国家同时使文凭要求更加灵活。 2022 年 5 月，董事会批准了一项“特别呼吁”，允许在董事会考试中得分为 50-64 分（远低于 65 分的标准及格分数）的学生毕业，适用于任何文凭类型。 [8]
支出、成就和毕业趋势呈现出纽约州教育表现的好坏参半的情况。资源增加了，毕业率提高了；然而，学业成绩仍然停滞不前，获得该州最严格文凭的学生越来越少。问题在于，国家不会衡量什么是有效的，也不会使用存在的证据。
正如我们所看到的，纽约学生成绩平庸不能用缺乏支出来解释。相反，重点应该放在国家如何在学生的整个学术生涯中识别、支持和教育他们。这就是测量问题开始的地方。
纽约的幼儿投资包括由儿童和家庭服务办公室管理的儿童保育计划和由州教育部管理的学前班计划。州长凯西·霍赫尔 (Kathy Hochul) 将普及儿童保育和扩大幼儿教育作为一项主要的政策优先事项。该州 2023 财年预算承诺在四年内投入 70 亿美元用于儿童保育服务、扩大资格、补贴和劳动力支持，这被称为该州历史上最大的儿童保育投资。 [9]随后的预算是在此基础上制定的：2027 财年预算包括额外的 17 亿美元资金，使全州儿童保育和学前班服务总支出达到约 45 亿美元。 [10]政府概述了一条实现普及的途径，承诺到 2028-29 学年为全州所有四岁儿童提供高质量的学前教育座位，并与纽约市合作扩大 3K 观看范围，并为两岁儿童推出新的“2-Care”计划。
根据国家早期教育研究所 (NIEER) 的数据，纽约州资助的幼儿园在 2023-24 年招收了约 159,000 名儿童，覆盖了该州 56% 的四岁儿童和 19% 的三岁儿童。 [11]纽约还达到了 NIEER 的 10 项州立学前教育项目质量基准中的 7 项，其中包括教师资格、员工与儿童比例、班级规模和持续质量监控的衡量标准。 [12]
随着幼儿教育项目的普及，在成绩差距扩大之前识别出学业未步入正轨的学生变得更加重要。然而，纽约缺乏任何一致的全州范围的入学准备措施，也不需要对阅读或数学进行普遍筛查。因此，国家在确定入学学生是否为年级教学做好准备，以及更广泛地确定扩大的幼儿教育投资是否会产生长期学业收益方面的能力有限。
普遍筛查使学校能够在教学差距扩大并难以弥合之前识别出未达到年级水平期望的学生。在阅读和数学方面，早期识别是最受支持的防止长期成绩差距的做法之一。
证据：教师准备和教育多元化
教育多元化：私立学校、特许学校和家庭教育
纽约不要求普及 K-3 阅读筛查。根据纽约州诵读困难和书写困难工作组 (2024) 的数据，20 个州已采用或超过了国际诵读困难协会推荐的 K-2 筛查做法，另外 16 个州部分达到了该标准。 [13]纽约两者都没有做到。在三年级 ELA 考试之前，该州没有普遍的、基于证据的阅读筛选要求。当学生首次接受州测试系统评估时，那些基础阅读技能落后的学生通常已经挣扎了好几年，没有得到系统的识别。
截至 2025 年，37 个州要求对有困难的学生进行阅读干预，而只有 7 个州需要数学干预。[14]纽约两者都不需要。尽管早期数学筛查在全国范围内仍然不太常见，但一些州最近考虑或通过了该领域的立法，这表明数学很可能会遵循过去十年阅读政策的轨迹。 [15]
最近的国家行动重点是改善阅读教学，但没有建立筛选要求。 2024 年“回归基础”倡议要求阅读科学与教学相一致，诵读困难和书写困难中心于 2025 年成立，以提供指导和资源。 [16]然而，这两项举措都没有制定全州范围的筛查任务。
纽约已经落后了。虽然立法机关已提出几项与筛查相关的提案，但尚未颁布。如果没有普遍的筛选，早期年级的教学决策依赖于不一致的学区实践和个别教师的判断，而教师识别困难学生的能力各不相同。基础技能落后的学生通常直到三年级或更高年级要求考试时才会被发现。到那时，整个初中和高中持续存在的学生成绩差距已经确定。筛选是教育衡量的最基本形式，纽约州既没有采用也没有效仿大多数其他州所树立的榜样。
当学生成绩落后时，学校应通过分级干预系统提供越来越密集的支持。纽约州有几个旨在提供这种支持的框架。然而，在实践中，要求因主题而异，识别通常取决于每年的州测试而不是持续的筛查，并且实施主要由当地地区负责。
纽约实行三个重叠的干预框架： 1) K-4 年级的学生需要进行阅读干预响应 (RTI)； 2) 学术干预服务 (AIS) 适用于 K-12 年级的学生，主要由州评估表现触发； 3) 该州还制定了更广泛的多层支持系统 (MTSS-I)，但截至 2026 年，它仍然是一项试点举措，而不是全州范围内的要求。 [17]
这些框架导致了一些不一致的情况。 K-4 阅读需要 RTI，但任何年级的数学都不需要。 AIS 3-8 年级的资格是由州考试成绩触发的，因此学生通常只有在努力一年或更长时间后才能确定。对于 K-2 年级的学生来说，身份识别在很大程度上取决于学区制定的程序，这使得早期干预在全州范围内不一致。最全面的框架 MTSS-I 尚未在全州范围内实施。
纽约州没有这样的计划。它的学校选择仅限于特许学校，而特许学校的增长因创建新特许学校的立法上限而受到阻碍（表 3）。
表 3
分层干预系统取决于对需要支持的学生的可靠识别。如果没有普遍筛查，学生通常只有在年度评估表现不佳后才进入干预系统。到那时，根本性差距可能会持续多年。这些差距的后果在数学领域尤其明显，该州缺乏普遍的筛查要求，可用于干预的途径更少。
在最近的 NAEP 中，只有 37% 的纽约四年级学生达到了数学熟练程度，该州在全国排名第 38 位。[18] Hochul 州长在 2026 年国情咨文中将数学教学列为优先事项，但提案的重点是课程指导和教师培训，而不是筛选或干预。 [19]正如曼哈顿研究所早期的简报所记录的那样，这是该州熟悉的模式，该州在二十年内三次修订了其数学标准，每次修订后的表现都停滞或下降。 [20]国家一再试图通过改变教学内容来取得进步，但没有衡量教学的接受程度，也没有对落后的学生进行干预。
纽约发现残疾学生的比例过高。根据 2022-23 学年的联邦数据，21% 的纽约公立学校学生根据《残疾人教育法案》接受服务，与宾夕法尼亚州和缅因州并列全国最高比例。全国平均水平为 15%，州水平从 12% 到 21% 不等。 [21]
该州的比率上升主要是由有言语或语言障碍分类的学生推动的，他们占纽约残疾学生的 29.6%，而全国这一比例约为 19.0%。 [22]相比之下，纽约有特定学习障碍的学生比例略低于全国。
为什么纽约有这么多残疾学生？由于透明度有限，很难确定。言语和语言障碍是通过临床分析而不是标准化诊断标准来确定的。因此，识别实践可能是造成这一差距的主要原因。 NYSED 维护一个联邦监控框架，以识别特殊教育分类中的不当模式。然而，与许多州不同的是，纽约并没有公开报告哪些地区已通过此过程被标记，从而限制了利益相关者的透明度。
国家审计长办公室的一系列审计记录了特殊教育服务监督和提供方面的弱点。 2024 年的一项审计发现，83% 的受访地区保留了学前特殊教育服务的等候名单，93% 的地区报告提供者短缺。 [23]审计发现 NYSED 缺乏有关学生入学、服务提供和学区等候名单的实时数据。早期的审计发现了评估和服务提供方面的延误，包括学生没有在联邦要求的时间内接受评估或服务的情况。
识别依赖于实施不一致且不受普遍筛查支持的干预系统。与此同时，提供者短缺、评估延迟和服务提供方面的挑战使得很难确保学生获得他们应得的支持。学生的经历往往有很大差异，具体取决于他们居住的地区。同样，国家投入了大量资金，但没有追踪其获得的回报。
2025-26 年按部门划分的总入学人数
表 4
在过去的十年中，纽约州赋予公立学校对青少年心理健康更大的责任，同时发展不断壮大的基础设施，通过教育系统提供心理健康规划和临床服务。 [24]在全国范围内，这些努力并没有改善学生的心理健康或学业成绩，但在公立学校中造成了巨大的责任差距。 [25]
纽约州的学校心理健康服务通过两个不同的交付系统运作，一个由州教育部 (NYSED) 管理，另一个由州心理健康办公室 (OMH) 和卫生部 (DOH) 管理。另外，联邦特殊教育法规定为某些学生提供心理健康服务。这些系统在不同的法律权威、专业和临床标准以及隐私框架下运作，为青少年心理健康创造了一个分散的基础设施，义务重叠，但没有共同的问责结构。医疗补助是每个服务系统的重要融资机制。 [26]
第一个交付系统包括普遍心理健康规划和由 NYSED 管理的基于学校的心理健康人员配置。学校辅导员和学校心理学家经过 NYSED 认证，而不是通过行为健康系统获得许可。 [27]获得 NYSED 认证的学校工作人员不受与临床环境中执业的临床社会工作者、咨询师或心理学家相同的执业范围规则、监督要求或纪律程序的约束。自 2018 年以来，纽约教育法 804 要求将心理健康指导纳入所有 K-12 学校健康教育的一部分；[28] 自 2019-20 学年起，各学区必须为所有 K-12 学生维持全面的学校咨询计划。
第二个交付系统包括在校舍内提供的许可临床服务，但受州行为健康和公共卫生系统（而非 NYSED）管辖。学校心理健康诊所 (SBMHC) 已获得 OMH 许可。 2024 年 2 月，州长 Hochul 承诺为“每所需要的学校”提供 SBMHC 资助；截至该日期，全州已有 1,000 多个此类卫星诊所。
平行的基于学校的心理健康服务系统根据联邦特殊教育法运作。患有影响其从教育中受益的能力的心理健康状况的学生可以通过个性化教育计划 (IEP)，有资格根据《残疾人教育法》 (IDEA) 接受心理健康服务，例如咨询、心理服务和作为“相关服务”的社会工作。[29] 这些服务可能代表纽约州学校心理健康支出的最大类别，但在学校心理健康和特殊教育总体支出的州报告中基本上不可见。
医疗补助是跨两个系统的重要融资机制。加入 Medicaid 并根据 IDEA B 部分接受特殊教育服务的学生将 Medicaid 作为学生承保的 IEP 服务的“第一付款人”。 [30]另外，在 2024 财年，州长 Hochul 将 SBMHC 提供的校内心理健康服务的医疗补助费率提高了 25%。 [31]因此，如果在学校而不是社区诊所提供相同的服务，获得许可的提供者可以获得更多的医疗补助收入。该溢价没有临床依据，但可以激励在学校寻找和提供治疗。
纽约州犹太教和天主教学校入学趋势
表 5
表 6
尽管有大量公共投资，但纽约的总体心理健康和教育成果并未改善。更广泛的经验证据表明，基于学校的心理健康工作可以改善一般学生的心理健康和学业成绩，但充其量也很薄弱。纽约的SBMHC模式增加了学生与心理健康护理的接触，高质量的研究发现，以学校为基础的心理健康服务增加了门诊心理健康服务的使用。 [32]然而，同一项研究没有发现任何证据表明这些服务可以提高平均出勤率或标准化考试成绩，也不能改善心理健康结果。更多的学生参与了治疗，但没有证据表明该治疗有效，或者适合的学生参与了治疗。纽约医疗补助数据中也出现了相同的模式：自 2016 年以来，参加医疗补助的患有行为健康诊断的儿童总数稳步增长，接受至少一种行为健康或心理健康状况处方药的人数也在稳步增长。 [33]同期用于青少年行为健康的名义医疗补助支出几乎翻了一番。
虽然国家已经在心理健康人员配置上进行了投资，但现有研究尚未确定一个精确的比率，低于该比率雇用额外的心理健康人员会产生更好的学生成绩。 NYSED 提倡的人员配置比例是基于专业协会的建议，这些组织有直接动机提倡降低比例，因为这需要雇用更多的成员。例如，美国学校辅导员协会建议学生与辅导员的比例为 250:1。[34]虽然一些准实验研究表明，增加辅导员以减少案件量（每位辅导员可处理的学生数量低于约 500 名学生[35]）可能会对毕业、大学入学和学校氛围产生好处，但没有可信或因果证据表明 250:1 是最佳比例或能产生有意义的额外好处。纽约州的学生与辅导员的比例已经是所有州中最低的（305:1），[36]并且该州公立学校雇用的学校辅导员和学校心理学家的原始数量现在接近或超过在全州社区环境中执业的执业临床辅导员和临床心理学家的数量。纽约并不缺乏校内心理健康人员。缺少的是确保现有员工提供有效服务的机制。
纽约校本心理健康投资中直接影响所有学生的组成部分的证据基础最薄弱。严格的评估并未表明，普及心理健康素养计划、心理健康急救培训和社会情感学习课程可以改善心理健康结果或学业成绩。例如，州审计长的一份报告称赞“Crew”计划是实现学校互联互通的一种有前景的方法。仔细研究一下证据，结果就不那么令人鼓舞了：虽然克鲁模型在出勤率方面略有改善，但它并没有改善 ELA、数学或社交情感学习成果。国家关于心理健康规划的指导意见也多次提倡全民心理健康筛查，但可能导致过度诊断等负面结果。 [37]
在全国范围内，州级全民择校计划（通常以教育储蓄账户的形式）发展迅速。这些计划为家庭提供公共支持，以支付私立学校的学费或公立、特许和家庭教育部门的补充教育服务。
在家上学虽然仍然不常见，但在过去 10 年中增长了 126%（表 5）。
最需要通过教育系统获得有效心理健康支持的学生——那些被指定为情绪困扰或残疾 (ED) 的特殊教育学生——无法从扩大当前校本心理健康基础设施（通过典型的社区公立学校提供非强化服务）中受益。这些学生经历了该州最糟糕的结果。纽约公立学校的 ED 学生毕业率低于 47%，而全州毕业率为 81%。获得 ED 资格的黑人和拉丁裔学生的情况更糟，毕业率约为 38%。根据纽约市独立预算办公室的数据，教育部指定学生的停学率为 15.4%，是非特殊教育学生停学率的五倍多。纽约州没有具体公布残疾学生的每名学生支出，但根据 2020 年帝国中心的分析估计，每名学生的支出约为 38,170 美元。总的来说，纽约州在残疾学生上的支出超过了除七个州之外的所有州的 K-12 支出总额。 [38]
但国家没有问责机制来确定这笔支出的服务对象、支出金额或学生是否无意中受到伤害。州审计长托马斯·P·迪纳波利 (Thomas P. DiNapoli) 2022 年的一项审计发现，纽约市教育局没有监测学校是否实施了符合教育法 804 标准的所需心理健康教育，也没有评估这些计划是否有效。纽约市教育局回应称，这样做将违反学生隐私和健康法。因此，不存在标准化的案件管理系统，市政府和州政府都无法追踪学生是否正在接受护理。市和州也不评估计划的有效性。重要的是，尽管一些常见项目的严格随机对照试验已记录了伤害，但无法确定任何服务是否无意中对学生造成伤害。
纽约州不会追踪学校对家长同意法的遵守情况，因此尚不清楚是否在家长不知情或未同意的情况下向学生提供心理健康服务。以 Teenspace 为例，这是纽约市能源部宣传的一款针对纽约市青少年的免费远程心理健康应用程序，该应用程序通过纽约市卫生和心理卫生局与 Talkspace 之间签订的价值 2,600 万美元、为期三年的合同进行运营。 [39]数据隐私倡导者担心，该服务要求青少年在获得法律要求的家长同意之前披露敏感的个人信息，包括心理健康史、地址和性别认同，而且 Talkspace 的服务条款允许将个人数据用于营销目的，学生会自动选择加入。在公共记录请求中，市卫生和心理卫生局无法确定有多少学生在未经家长同意的情况下通过 Teenspace 接受服务，因为没有保留任何记录。
纽约是全美最严格的教师认证要求之一。候选人必须完成国家批准的准备计划，通过多项国家考试，完成学生教学，接受指纹识别，并满足国家规定的多项培训要求。教师必须拥有学士学位，且具有最低 GPA 门槛，并且在大多数情况下，还需要参加研究生水平的准备课程。
在私立学校领域，犹太学校（主要服务于哈西德派或哈雷迪派）已取代天主教学校成为最大群体（表 4）。
纽约州家庭教育的增长
表 7
学校心理健康专业人员的角色和职责缺乏明确性，往往会导致这些专业人员、管理人员、家长和学生之间产生不匹配的期望。学校心理健康专业人员一直报告说，他们处于难以维持的境地，被要求承担超出其培训和角色的临床责任，并且面临家长缺乏参与的问题。家长和管理人员可能不恰当地将它们视为默认的心理健康资源，因为以学校为基础的基础设施向家庭发出信号，表明学校是心理健康护理的适当场所。当学校充当事实上的心理健康诊所时，家长可能不会寻求孩子真正需要的基于社区的临床护理，学校可能会努力专注于其核心教育使命。学校和临床环境之间不同的专业实践和法律法规使各方在出现不确定或不适当情况时的解决方法和机制较少。更一般地说，尽管有证据表明该系统无助于改善心理健康或教育程度，但国家仍扩大了该系统。
然而，纽约教师培训项目的内容并没有遵循同样严格的标准。国家教师质量委员会 (NCTQ) 将纽约州的教师准备政策评为早期阅读“薄弱”，将其列为政策未能充分确保基于科学的阅读教学五个组成部分（音素意识、自然拼读、流利度、词汇和理解）能力的 16 个州之一。该州的几个项目在 NCTQ 的国家审查中被指定为“无法确定”，因为它们没有提供用于评估的课程材料。换句话说，国家对有抱负的教师设置了很高的程序障碍，但几乎没有采取任何措施来确保他们接受基于证据的教学实践培训。
纽约教师队伍的另一个限制是该州的互惠规则，该规则仅允许与四个州实现完全互惠；马萨诸塞州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州和佛蒙特州。[40]来自其他州的教师必须证明他们的预备课程与纽约课程相当，或者记录过去七年内三年令人满意的教学经验，才有资格获得认证。因此，在大多数其他州接受过培训的经验丰富的教师在纽约州公立学校课堂上教学之前都面临着额外的时间和障碍。
与此同时，纽约在学生最需要的许多领域都缺乏教师，包括特殊教育、双语教育、数学和科学。 2021 年的一项研究发现，进入短缺领域的教师的保留率低于非短缺领域的教师。 [41]未来几年，劳动力压力可能会加剧，约 35% 的纽约现任教师有资格在未来五年内退休。
这多少有点讽刺，因为纽约州作为一波又一波移民的入境口岸，一直以来都具有很好的教育多元化。 2000 年之前，多元化主要以私立学校和宗教学校的形式出现。 1961年，在二战后婴儿潮高峰期，仅罗马天主教纽约总教区就在其414所教会学校和高中招收了超过212,000名学生。 [42]如今，该州的教育格局已经多元化。
特许学校在该州的城市学区（表 6）以及黑人和西班牙裔家庭中很受欢迎，他们的孩子占特许学校入学人数的 87%。
表 8
2024-25 年纽约州学区特许学校学生比例
来源：https://data.publiccharters.org/school-district-enrollment-share
该州大多数特许学校学生是黑人 (46%) 或西班牙裔 (41%)，而全州公立学校的黑人学生和西班牙裔学生分别为 13% 和 30%（表 7）。
纽约州学校部门人口统计
从另一个角度来看，该州 21% 的黑人学生和 10% 的西班牙裔学生就读于特许学校。此外，7% 的黑人学生和 5% 的西班牙裔学生就读于私立学校和宗教学校。
纽约州的特许学校的表现明显优于学区的同行。 The74 的一项分析显示，在通过帮助低收入学生进行年级阅读而“战胜困难”的示范学校中，特许学校占到了 38.5%，尽管特许学校在全州学校中的比例还不到 10%。 [43]另一项分析显示，根据州数学和 ELA 测试排名，该州 100 所最好的公立学校中有一半以上是特许学校。 [44]尽管学术成绩令人印象深刻，纽约市的新特许学校数量仍然受到限制。尽管如此，入学人数仍在持续增长，2025-26 学年学生人数超过 150,000 人，占纽约市公立学校所有学生的 15.2%。
一个有希望但不确定的机会
州长 Hochul 最近宣布，该州将选择联邦税收抵免奖学金计划（该计划为资助 K-12 奖学金的奖学金授予组织提供联邦税收抵免），这将允许更多家庭转入私立学校或支付额外的教育费用。此举遭到州立法机构和董事会领导人的反对，但鉴于纽约是联邦税收收入最高的三个州之一，此举将使纽约受益匪浅。 Education Reform Now 估计，该计划每年可产生超过 10 亿美元的奖学金，具体取决于有多少纳税人选择参与。 [45]如果纽约不选择加入，这笔钱将使其他州的学生和家庭受益。美国财政部已确认已有 27 个州正式选择加入该计划，其中 4 个州（包括纽约州）已口头承诺选择加入。
由税收抵免资助的奖学金仅适用于收入达到当地中位总收入 (AGMI) 300% 的家庭，因此该计划将使最需要教育选择的学生受益。奖学金授予机构将被要求将筹集到的资金的90%直接用于奖学金。该计划将帮助纽约与其他提供慷慨择校计划的州竞争。现在有 33 个州（加上华盛顿特区和波多黎各）制定了某种形式的私立学校选择计划。 [46]据估计，全美超过 50% 的学生现在有资格参加择校计划。参与择校计划（不包括特许学校）的学生人数现已达到 120 万人，是三年前的两倍。 [47]
问责制：毕业标准和治理
国家未能衡量结果并遵循证据的根源在于更深层次的问责问题。在纽约州，教育责任由不向民选行政人员负责的国家机构和大约 730 个具有广泛自由裁量权的地区执行国家政策负责。当结果不理想时，没有人直接承担责任。
毕业标准和文凭途径
教育治理现状
问责制问题可以从该州正在进行的毕业改革经验中看出。当地区控制实施时，很难保持一致性和问责制。 2024 年 11 月，NYSED 发布了 NY Inspires，这是一个多世纪以来对 NYS 毕业要求最重大的变化。该计划要求进行四项重大改革：采用毕业生肖像框架；从座位时间要求转向熟练程度展示；取消将入学考试通过作为毕业要求；以及将现有的本地、摄政和高级摄政文凭合并为单一的纽约州文凭。[48]董事会于 2025 年 7 月正式通过了“毕业生肖像”框架。2027 年秋季进入九年级的学生（2031 届）将是第一批不需要通过董事会考试即可毕业的学生，预计在 2029-30 学年全面实施。
在新的研究生框架下，学生将通过多种方式展示其掌握程度，包括课程作业、顶点项目、实习、基于工作的学习经验、社区服务、职业和技术教育 (CTE) 途径以及其他当地确定的措施。[49]出于联邦问责的目的，将继续管理入学考试，但不再作为全州范围内的毕业要求。
这些改革旨在为学生提供多种途径来证明他们为大学、职业和公民生活做好了准备。与此同时，他们将纽约州从围绕全州通用评估建立的毕业系统转向越来越依赖当地评估证据的系统。因此，保持纽约州文凭含义的一致性、可比性和公众信心可能会成为一项挑战。
本报告中讨论的许多挑战，包括学生成绩、学生身份、干预、特殊教育、教师准备和毕业要求，最终取决于纽约州董事会和州教育部的决定。纽约的教育治理结构将重要的决策权集中在这些机构中，同时提供有限的行政监督或基于绩效的评估机制。换句话说，做出决定的人并不对选民负责。
因此，虽然宪法要求设立董事会，但其权力和成员的任命方式须接受立法审查和修订。
推荐
建议摘要
建立全州范围的 EROI 框架。
改变教育治理结构。
第 3 条禁止宗教学校使用州或地方公共资金，但提供交通服务除外：“州及其任何分支机构均不得使用其财产或信贷或任何公共资金，也不得授权或允许直接或间接用于援助或维护全部或部分受任何宗教教派控制或指导的任何学校或学习机构，或者在其中教授任何教派信条或教义，但考试或检查除外，但是立法机关可以规定儿童往返任何学校或学习机构的交通。”
董事会目前由 17 名成员组成：该州 13 个司法区各一名；和四名普通会员。每位成员的任期为五年；每年，至少有一名成员的任期于 4 月 1 日届满。
董事会及其任命的州教育专员对州内的教育实施相当程度的控制。他们颁布州级学习和评估标准，并每年就州级资助金额向立法机关提出建议。课程选择、集体谈判和人事政策主要由该州 730 个当地学区负责，其中包括纽约市；该州其他五个城市； 724 个农村、小镇和郊区。反过来，州政府每年都会发布有关这些学区及其学校表现的公开报告。
自从国家“共同核心”改革以及相关的“选择退出运动”崩溃以来，董事会和教育部加强了对学校的控制，并系统地将关键选民排除在政策制定之外。有很多例子：
表 8 提出了几项建议，以帮助纽约州提高学生成绩、确保金融投资与成果相匹配，并为家庭提供更多透明度和监督。
将阅读和数学的普遍早期筛查作为全州范围内的举措。
结论
关于作者
特许学校学生及其家庭：如上所述，特许学校为黑人、西班牙裔和低收入人口提供服务，并且表现优于学区同行；但它们的增长仍然受到立法机关的限制。摄政们在这个问题上一直保持沉默。此外，自 2022 年恢复全州评估以来，州教育部没有提及该州特许学校的整体表现。该部门的网站提供了各个学校的信息，但人们必须进入一个大型数据库来提取特许结果并计算其相对于学区学校的表现。
纳税人：该州所有学校收入的 53% 来自地方税收和收入来源。在除纽约市以外的每个地区，每年春季，每个地区的居民都直接对学校预算进行投票，其中支出和税率的变化得到充分解释。在纽约市，地方教育收入由市长和市议会决定，作为该市预算通过过程的一部分。尽管当地地区保留了对集体谈判、雇用、培训和评估员工、教材选择以及其他重要事务的控制权，但他们仍然需要遵守国家的指令以及国家规定的任何费用。如上所述，尽管入学率下降，但国家仍在继续增加支出。
私立学校家庭：超过 309,000 名学生就读于私立或宗教学校，占全州学生总数的 11%；然而，该州从未接受过广泛的学校选择。纽约为这些家庭提供一些服务，例如学生交通和国家规定活动的报销，但除此之外就没有其他服务了。摄政委员会和立法领导人已宣布反对之前讨论的联邦税收抵免奖学金计划，尽管这些奖学金不会花费国家任何费用，并且可以由各行各业的低收入家长使用。反对派对选择私立学校和宗教学校的低收入家庭表现出明显的敌意，更广泛地说，反映出纽约的教育政策制定与受其影响的家庭是如何绝缘的。
州教育部收集有关该州学校、学生和教师的大量数据。它还维护并公开有关学区资金及其使用情况的摘要数据。这些数据中缺少对我们学校和学区生产力的公开计算或报告：州纳税人对该州学校的投资到底得到了什么回报？
将教师准备工作与循证教学相结合，并解决劳动力短缺问题。
尾注
州长被排除在教育任命权之外，降低了两党中间派选民影响政策的能力。纽约一直是一个民主党州，并且很可能仍然如此。与该国大部分地区一样，政策辩论目前在民主党的温和派和极端派之间展开。即使有足够多的温和派民主党人和温和派共和党人一起选举任何一方的温和派担任州长，该官员仍然没有什么权力来对抗目前组成的摄政委员会的权力。
纽约民主党领导人密切关注教师工会的要求，这已不是什么秘密。根据最近的一份报告，美国最大的教师工会国家教育协会 (NEA) 几十年来一直将其 1.75 亿美元年度政治支出预算中的近 90% 用于民主党。同样，美国教师联合会将其 4500 万美元的政治支出几乎全部分配给了民主党。 [54]
NYSED 收集有关入学、支出、毕业率和评估结果的数据，但不发布将支出与学生成绩进行比较的综合指标。 NYSED 应采用并发布针对所有纽约州公立学区、特许学校和学生亚群体（包括低收入学生和残疾学生）的 EROI 指标。这样做将为公众提供一个有意义的基础，以评估教育投资是否正在产生其预期支持的成果。
取消特许学校上限并允许家庭使用联邦税收抵免奖学金计划。
加强特殊教育和校本心理健康服务的问责。
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国家应要求教师培训计划证明与阅读和数学方面的循证教学相一致，包括基于科学的阅读教学的五个组成部分；将认证互惠扩大到具有可比准备标准的其他州，特别是解决短缺领域；并要求 NYSED 公布教师培训项目的详细评级，包括拒绝提供课程材料供外部审查的项目的透明度。这些措施将解决纽约进入该行业的高壁垒与受这些壁垒保护的准备内容之间的结构性不匹配问题。
NYSED NY Inspires 计划代表了一个多世纪以来对毕业要求最重大的变化。[55]这项改革使该州的毕业要求从通用的全州评估转向本地评估的证据。随着过渡的进行，州政府应要求在毕业生肖像框架下证明熟练程度所需的证据在全州范围内保持一致，包括州批准的顶点项目和基于工作的学习的评估框架、跨地区进行强有力校准的通用标准，以确保评估标准的一致应用，以及对当地评估工作的外部审核，以验证标准的可比性。如果没有这些保障措施，纽约州文凭的意义将越来越取决于颁发文凭的学区，公众评估高中毕业生准备情况的能力也会下降。
纽约特许学校为黑人、西班牙裔和低收入人口提供服务，并且表现始终优于学区同行；然而，即使需求超过可用座位，立法上限也限制了它们的增长。立法机关应该提高或取消上限。州政府应继续参与联邦税收抵免奖学金计划，该计划仅限于收入不超过地区收入中位数 300% 的家庭，并且州政府无需支付任何费用；拒绝参与将每年向其他州的学生提供高达 10 亿美元的奖学金。
纽约州的残疾学生比例几乎高于任何其他州，并且它建立了美国最广泛的校本心理健康基础设施之一。但国家无法持续跟踪这些学生是否获得了他们有权获得的服务或评估这些服务的有效性。州审计长 2024 年的一项审计发现，83% 的受访地区保留了学前特殊教育等候名单，93% 的地区报告提供者短缺，并且 NYSED 缺乏有关入学、服务和等候名单的最新数据。以学校为基础的心理健康也存在类似的责任差距，国家不评估项目的有效性或跟踪学生是否正在接受护理。
国家应要求各学区定期报告学前和学龄特殊教育的入学、评估、服务和候补名单，并公开地区级数据。对于以学校为基础的心理健康服务，国家应要求定期报告每个交付系统内的利用数据和服务结果，使用一致的定义和指标来实现跨系统比较。这些措施将创建一个必要的基础设施，以确定对特殊教育和学校心理健康的公共投资是否正在产生其预期支持的成果。
董事会采用的模型是在本报告中记录的国家责任和公共投资扩大之前建立的早期模型。该州还没有认真询问它是否仍然适合其用途。国家应该改革教育治理，为目前所做的决策和投资提供问责制。改革进程应解决任命摄政委员会的立法程序、选择教育专员时州长角色的缺失，以及摄政委员会和对选民负责的官员之间的关系。
即使没有结构性改革，NYSED 也可以公布其决策背后的证据。董事会宣布重大变化并征求公众意见，但不公布基础数据和分析。州政府应发布特许学校相对于学区学校表现的年度汇总报告；董事会向立法机关提供资金和政策建议背后的数据和方法；支持重大监管变革的证据基础，例如转向本地评估的毕业衡量标准。
纽约州在公共教育上的支出比任何其他州都多；然而，结果远不足以证明支出的合理性。在许多领域——包括特殊教育、学校心理健康、教师准备和毕业要求——国家扩大了项目，但没有衡量哪些项目有效。该州忽视了关于普遍早期筛查的好处和特许学校表现等问题的明确证据。这两个问题的根源都在于无人负责的治理体系。国家应该实施本报告中的改革，衡量哪些措施有效，遵循证据，并在向无法解释现有项目的系统添加新项目之前确定问责体系。在此之前，国家的支出不会转化为学生的成果。
Jennifer Weber 是曼哈顿研究所 K-12 教育政策研究员。她的工作建立在教育研究和行为科学的基础上，为系统变革提供信息并将研究与实践和政策联系起来。她为全国公立和特许学校提供咨询。她在教授行为科学、研究设计和循证教学方面的研究生课程方面拥有十多年的经验。她拥有博士学位。哥伦比亚大学应用行为分析博士学位。
Ray Domanico 是曼哈顿研究所的高级研究员。他的职业生涯跨越公共和非营利部门，担任研究和宣传职务。最近，多马尼科担任纽约市独立预算办公室的教育研究主任，他领导的团队负责研究和报告美国最大公立学校系统的政策和进展。此前，他曾担任 IAF Metro NY 的高级教育顾问，与当地领导人和教育工作者合作设计和支持一小部分新区高中和特许小学。多马尼科的职业生涯始于纽约市学校系统的研究职位，并在布鲁克林学院和巴鲁克学院教授教育研究和政策分析方面的研究生课程。
戈尔曼的文章曾发表在《华尔街日报》、《纽约每日新闻》、《纽约邮报》、《城市日报》、《国家评论》、《The Hill》和《RealClearHealth》，以及同行评审的《精神病学服务》和《劳特利奇老龄经济学手册》上。戈尔曼拥有学士学位。来自宾厄姆顿大学和硕士学位纽约大学罗伯特·F·瓦格纳公共服务研究生院公共政策专业。
卡罗琳·D·戈尔曼 (Carolyn D. Gorman) 是曼哈顿研究所的研究员，她的研究调查了美国的政策变化如何影响精神疾病患者。此前，戈尔曼曾担任摩根大通研究所的数据科学和政策助理、柯勒律治倡议的副研究科学家以及曼哈顿研究所精神疾病政策的高级项目经理。她曾担任已故 DJ Jaffe 创立的非营利组织前精神疾病政策组织 (Mental Illness Policy Org.) 的董事会副主席，以及美国参议院健康、教育、劳工和养老金委员会的工作人员。