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柬埔寨技术官僚转型的幻想
由于必要的结构性改革与根深蒂固的庇护制度的需求直接冲突，该国正在遭遇发展障碍。
来源:《外交家》_经济过去25年来，柬埔寨成功将贫困率从50%以上降至20%以下。然而，推动这一成功的模式现在面临着严重的阻力。世界银行表示，由于持续的全球价格冲击以及柬埔寨与泰国边境争端引发的汇款持续一年的大幅下滑，超过一百万人面临着重新跌破维持生计水平的风险。这种脆弱性凸显了柬埔寨增长模式的脆弱性。如果国内经济不进行结构性转型，来之不易的社会进步仍将面临危险。
在 2026 年 6 月柬埔寨经济更新中，世界银行描绘了其一贯乐观的宏观经济韧性图景，预计 2026 年 GDP 增长率为 3.9%，2027 年 GDP 增长率为 4.9%，原因是出口增加和新工业部门势头加速。然而，这些进步的迹象掩盖了一个深刻的结构性问题：柬埔寨仍然是二元经济。
一方面，该国拥有高生产力的出口部门，几乎完全由外国投资（主要是中国投资）主导，为跨国公司生产服装和鞋类。这方面的经济在很大程度上是一个飞地，除了廉价劳动力之外几乎不依赖任何国内因素。另一方面，国内经济分散且技术匮乏，主要由中小型企业组成，它们在国际竞争中举步维艰，仍然集中在非正规部门。根据世界银行的统计数据，到 2022 年，90% 的企业属于这一类，但它们只产生了 GDP 的 40-45% 左右。
柬埔寨可能陷入中等收入陷阱
所有这些都表明柬埔寨现有的增长模式已经疲惫不堪。劳动力从自给农业到纺织工厂的纯粹数量转移——刘易斯模型描述的经典“再分配红利”——不再产生显着的生产率提高。为了避免陷入中等收入陷阱，柬埔寨必须将外国直接投资转变为向国内经济转移技术和知识的工具。当国家摆脱贫困但随后陷入停滞时，就会出现中等收入陷阱：工资上涨削弱了它们在低成本劳动力方面的优势，同时又缺乏与发达经济体竞争所需的创新能力。
如果东非国家，特别是埃塞俄比亚和肯尼亚在未来几年提高竞争力，柬埔寨可能会在劳动密集型出口行业面临更大的压力。由于世界银行预计柬埔寨的人口窗口将在 2043 年左右不可避免地关闭，国内压力也在不断增加。目前，该国受益于人口异常年轻和劳动年龄人口暂时过剩。然而，如果柬埔寨在未来二十年未能通过大量教育投资来为这一代人提供所需的技能，并将年轻工人融入更高价值的供应链，那么该国将面临未富先老的风险。
在更新中，世界银行建议进行三阶段改革：通过社会保护保障自给农场；通过更好的信贷获取和数字化提高中小企业的生产力；使表现优异的当地企业正规化，帮助它们有资格成为主要外国投资者的供应商。
精英契约与创新的限制
柬埔寨在区域比较中落后
政治影响和必要措施
然而，这种经济上合理的解决方案反映了对柬埔寨纯粹技术官僚的理解。它将国家视为一个理性的制度景观，而忽视了其政治经济。该国真正的障碍不是缺乏行政指导方针或数字门户，而是在执政的柬埔寨人民党（CPP）领导下发展起来的根深蒂固的庇护和寡头垄断制度，严重限制了市场效率和创新创业精神。
在柬埔寨，经济成功更多地取决于与政治权力的接近程度，而不是生产力或创新。这一体系与苏哈托领导下的印度尼西亚和马科斯领导下的菲律宾的裙带资本主义非常相似，在奥克尼亚阶级（Oknha class）内制度化，这是一个寡头经济精英，通过向政权捐赠数百万美元来确保独家市场准入、国家土地特许权以及免受外国竞争的保护。
这个精英协议从根本上扭曲了创业风险。大型国内企业集团，例如皇家集团、Canadia/OCIC、Chip Mong 或 LYP Group，主要关注受保护的、以国内市场为导向的行业，如房地产、金融服务、赌博、电信和贸易。虽然并非所有这些企业家都缺乏生产力，但制度环境奖励的是政治寻租，而不是竞争性的全球工业价值链。对于柬埔寨寡头来说，在研发或高精度制造方面进行高风险、数百万美元的投资根本不具有经济吸引力。
在受保护的国内市场中进行政治保护的寻租活动，比针对区域竞争对手的激烈国际竞争提供了更有利可图的风险回报。同时，这个体系扼杀了富有生产力的中产阶级。独立、创新的中小企业几乎不可能扩大规模。如果他们闯入有利可图的利基市场，他们的商业模式就会面临被政治人物盗用的风险，因为在没有政治支持的情况下，柬埔寨的产权仍然得不到很好的保护。在这种情况下，合格的柬埔寨人主要在公务员或军队中寻求晋升，这两个领域的权力很容易转化为个人利益。
在寻求解决方案时，国际分析经常提到地区性的成功案例，特别是马来西亚和越南。然而，这些比较只能凸显柬埔寨的严重缺点。这种制度上的差距在贝塔斯曼转型指数（BTI）中得到了淋漓尽致的体现。尽管柬埔寨自 2018 年以来在反腐败政策方面得分绝对最低（满分 1 分），但越南（5 分）和马来西亚（6 分）仍然处于完全不同的制度轨迹。
根据 BTI 标准，柬埔寨的最低分数表明其在控制腐败方面完全失败，核心廉洁机制 — — 例如独立的公共支出审计、官方问责机制或透明的采购系统 — — 实际上不存在。尽管越南和马来西亚也表现出功能上的缺陷，但它们仍维持既定的核心机制，至少保证企业具有基本水平的制度可预测性。这些数量上的差异从根本上削弱了该国的经济活力。
首先，政府必须停止包庇国内垄断企业。国家对国内企业集团的优惠、贷款和许可应严格取决于国际竞争力和出口收入。那些在全球市场上失败的人必然会失去政治保护。
克服这种二元经济形式的主要历史例子是马来西亚的槟城地区。在 20 世纪 70 年代，马来西亚面临着与今天柬埔寨类似的飞地挑战。马来西亚以更专业的官僚机构为基础，通过三种方法打破了这种飞地结构：有针对性的集群政策；国营牵线搭桥机构，如槟城发展机构，引导本地企业达到跨国公司的质量标准；以及槟城技能发展中心，这是一个由外国科技巨头直接管理的国家资助教育中心。相比之下，柬埔寨既缺乏此类牵线搭桥的机构能力，也缺乏符合现实市场需求的教育体系。
相反，越南实行社会主义导向的市场经济，在战略协调经济主体方面优于柬埔寨。尽管外国直接投资与其当地经济之间的联系仍然薄弱，但河内通过坚定的、国家主导的产业政策和相对有效的反腐败运动来应对这一问题。河内并没有让市场自行其是，而是有意培育 Vingroup 或 Viettel 等国有企业集团，作为其产业战略的先锋。为了换取市场准入，政府利用这些“国家冠军”要求三星或英特尔等全球巨头转让技术。相比之下，柬埔寨在其经济特区采取自由放任的做法，使这种牵线搭桥完全留给了一个有缺陷的市场，当地效率低下，阻碍了这种牵线搭桥的发生。
从长期任职的首相洪森到他的儿子洪马内的代际过渡几乎没有改变柬埔寨现有的政治动态。虽然受过西方教育的第二代菲共干部推动了表面的现代化和行政数字化，但根本的政治协议仍未触及：奥克尼亚人继续为该政权的权力控制提供资金，以换取对其国内领地的保护。因此，消除二元经济需要的不仅仅是新的、技术官僚的改革方案；它要求对经济激励措施进行根本性调整，并设定可衡量的条件，但不能从根本上与该政权的政治利益相冲突。
第二个优先事项是建立真正的精英公务员队伍。只要关键部委和监管机构的职位是高价购买或继承的，中小企业的支持就注定会失败。补贴和行政援助必须由专业化、择优录取的公务员队伍管理，并与功能失调的赞助网络隔离开来。
最后，政府必须认识到，单纯依靠经济特区实现多元化已经不够。为了打破二元经济，政府必须向与当地企业建立长期合资企业的外国投资者提供税收优惠，确保技术转让，并提拔当地人才担任管理职位。同时，实体技术集群必须在物流和地理上将当地供应商联系起来，以锚定跨国公司。
只要精英分配的系统性逻辑主导着经济政策，世界银行多年来提出的技术官僚建议就仍然不够。柬埔寨的案例证明，可持续的经济现代化与治理质量密不可分。以法治为基础、以公共利益为导向的政治转型是防止市场秩序沦为幌子的必要前提。如果不摆脱寻租经济模式，柬埔寨将失去成为有竞争力的工业国家的机会，永远陷入停滞的转型之中。