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产业政策、民粹主义和气候行动的政治经济学
David M. Driesen 1 , Michael A. Mehling 2,3 ✉ 和 David C. Popp 4,5 1 雪城大学法学院，纽约州雪城，美国 2 麻省理工学院能源与环境政策研究中心，马萨诸塞州剑桥，美国 3 思克莱德大学法学院，英国格拉斯哥 4 雪城大学麦克斯韦公民与公共事务学院公共管理与国际事务系、政策研究中心，纽约州雪城，美国 5 美国国家经济研究局 (NBER) ✉ 电子邮件：mmehling@mit.edu 美国最近的政策进展表明，民粹主义有助于推进气候目标，但代价高昂。要避免挫折，就需要抑制保护主义反应并利用全球合作的机会。数十年来，美国一直未能在联邦层面制定有意义的温室气体排放限制措施，最近，美国采取了补贴与产业政策相结合的替代方案。 《基础设施投资与就业法案》（IIJA）、《创造有益的半导体生产激励措施法案》（CHIPS）和《科学法案》以及《通货膨胀削减法案》（IRA）共同构成了历史上在气候变化缓解和适应方面最大的公共投资。仅 IRA 下的税收支出估计到 2031 年就将在 3920 亿美元至 1.2 万亿美元之间 1 。这些法案中的补贴包括将气候政策的好处导向美国企业的产业政策方面。
美国和欧盟的半导体产业政策
在分析美国和欧盟数字价值链的优势和劣势之后，本文比较了这两个国家在半导体行业的产业政策战略。我们通过分析这些产业政策举措的主角、目标、手段、附加条件和受益者，研究了美国《芯片法案》和欧盟《芯片法案》的特点。欧盟在整个价值链中存在重大弱点。美国处于更有利的地位，但中国快速扩张的实力对其构成了越来越大的挑战。这两项产业政策举措都主要侧重于提高中间产品的产能。美国采用集中模式，为直接补贴提供大量资金，并附加了严格的条件，包括劳工标准和国内生产要求。相反，欧盟依赖分散的方法，其中欧盟委员会主要作为跨国和跨部门生产网络的协调者。成员国承担主要角色，它们在欧洲共同利益重要项目框架下向企业提供定向资金。欧盟的条件明显不那么严格，这可能会影响其战略的有效性。分析强调，欧盟需要增加对数字产业政策的超国家资金，以加强其在全球领导者和新兴大国之间的地位。
产业政策的政治经济学*
* Réka Juhász ( reka.juhasz@ubc.ca ) 和 Nathan Lane ( nathaniel.lane@economics.ox.ac.uk )。我们的更多作品可在 https://industrialpolicygroup.com 上找到。我们感谢 Bentley Allan、Heather Boushey、Cristina Caffarra、George Dibb、Claudio Ferraz、Mark Lane、Weijia Li、Jonas Meckling、Jonas Nahm、Dani Rodrik、Todd Tucker 和 Eric Verhoogen 提供的有益评论和对话。我们感谢 Lottie Field、Mikhael Gaster、Saumya Joshi、Nancy Sun 和 Esha Vaze 提供的出色研究协助和意见。我们非常感谢 Gian Aswin Chansrichawla 指导我们将重点关注泰国作为候选案例研究，以及有关泰国案例的有益对话和参考。非常感谢阿尔弗雷德·P·斯隆基金会提供的资助。
产业政策与战略评论
第六届政府执政之初的产业政策面临着复杂的经济环境。一方面，它面临着长期存在的挑战，即应对异常高的失业率，这种失业率主要源于数十年的种族隔离政策和长期偏向资本密集型产业，这些政策阻碍或助长了黑人小企业的发展。另一方面，过去十年来，经济增长缓慢：先是受到 2008-9 年全球金融危机的冲击，然后是 2011 年国际大宗商品繁荣结束后出口价格暴跌的冲击。2010 年代末，经济增长开始复苏，但 2020 年第二季度，前所未有的全球 COVID-19 冲击导致南非 GDP 下降 17%。虽然复苏几乎立即开始，但生产直到 2022 年才恢复到疫情前的水平，就业直到 2023 年中期才恢复——2021 年 7 月的严重民间骚乱使复苏之路更加复杂；乌克兰战争、2022 年夸祖鲁-纳塔尔省严重洪灾、2022 年起电力供应削减加剧以及 2023 年铁路和港口瓶颈现象增多。除了对家庭和消费者的直接影响外，这些危机还迫使公共资源重新分配，以应对灾难和紧急需求。
中国创新、绿色产业政策和太阳能的崛起
自 21 世纪初以来，全球太阳能电池板成本迅速下降，与此同时，中国在太阳能光伏 (PV) 领域的主导地位日益增强，并采取了绿色产业政策。我们评估了地方、城市一级政策在鼓励中国太阳能产业增长和创新方面的有效性。利用有关太阳能补贴政策、专利、生产和贸易的新数据以及综合差异法，我们发现生产补贴大幅提高了太阳能光伏产量、创新和生产率。将生产补贴与研发支持相结合的城市产生了更大的影响。我们可以排除对其他城市的负面溢出效应，发现知识溢出效应超过了企业窃取效应。虽然针对太阳能发电的需求补贴减少了污染，但对当地的太阳能产量和创新影响不大，因为额外的需求主要来自其他中国城市。我们通过量化的一般均衡模型来解释这些结果，该模型包含异质制造商、国内和国际贸易成本以及研发、进入/退出和贸易的内生选择。我们的结果表明，即使不考虑气候变化的外部性，中国的太阳能政策也能给中国带来巨大好处。我们得出了对其他国家绿色产业政策的启示，表明此类干预措施可以促进清洁能源的增长。
绿色氢能与产业政策发展对话
1. https://rmi.org/cop26-made-clear-that-the-world-is-ready-for-green-hydrogen/ 2. https://www.thenationalnews.com/business/energy/2021/11/22/why-green-hydrogen-is-shaping-the-future-of-oil-and-gas-majors/ 3. 绿色氢被定义为利用可再生电力将水分解为氢和氧而产生的氢。 4. Vaclav Smil，数字不会说谎。 https://www.amazon.com/Numbers-Dont-Lie-Things-About-ebook/dp/B084DKCQHG 5. https://www.resilience.org/stories/2021-05-21/a-concise-history-of-the-concept-of-hydrogen-economy/ 6. . https://www-forbes-com.cdn.ampproject.org/c/s/www.forbes.com/sites/jamesmorris/2021/12/11/Hydrogen-is-not-a-fuel-its-a-cult/amp/ 7. https://www.rechargenews.com/energy-transition/eu-plan-to-import-vast-amounts-of-green-Hydrogen-from-north-africa-makes-little-sense-study/2-1-1220081 8. https://www.energyvoice.com/oilandgas/africa/lng-africa/414033/german-scholz-senegal-kerosene/
AI 民族主义 - 全球产业政策对 AI 的态度
这就是为什么我们需要超越当前的回音室。为了有意义地进行有关人工智能和公共利益的对话，产业政策需要响应科技和国防工业以外的公众的要求，特别是那些已经承受了该行业大部分成本的结构性弱势群体。虽然本系列文章正在努力解决当前人工智能产业政策方法的局限性以及支持它的叙述，但未来的工作是一项更为艰巨的任务：阐明我们首先想要的经济类型，以及人工智能可以发挥作用的地方（如果有的话）。我们希望以此作为推动这一对话向前发展的动力，超越美国和欧盟的地理边界，超越技术政策辩论的孤岛。
欧洲共同利益重要项目——欧洲产业政策工具
自 2018 年底开始实施的欧洲共同利益重要项目 (IPCEI) 可以满足加强欧盟 (EU) 工业政策和维护单一市场竞争的双重要求。IPCEI 涉及定义欧盟范围内的共同技术和工业目标，这些目标转化为由成员国选定的公司领导的项目。选定公司的公共资金不是来自欧盟资助计划，而是由成员国从其国家预算中提供。为了限制与授予项目的公共资金相关的竞争扭曲风险，只有在公司证明存在市场失灵、在没有援助的情况下无法进行项目的经济可行性以及在竞争方面存在积极影响大于消极影响的情况下，欧盟委员会才会批准这些项目。此外，为了进一步降低扭曲风险，公司承诺与强大的合作伙伴合作，特别是在知识传播方面。
更明智的欧盟太阳能电池板产业政策
太阳能有望成为欧洲能源转型的主要引擎。到 2030 年，欧盟国家计划实现《欧盟太阳能战略》（欧盟委员会，2022a）中规定的将太阳能光伏 (PV) 装机容量从目前的约 263 吉瓦 2 增至近 600 吉瓦 1 的目标。如果实现这一目标，太阳能光伏将成为欧盟容量最大的电力生产来源。不仅如此，太阳能的部署速度也将比其他任何能源都快；例如，增加风电容量的计划旨在到 2030 年从目前的 200 吉瓦增至 500 吉瓦左右（欧盟委员会，2023a）。这场欧洲太阳能革命现在和将来都将继续以“中国制造”为主。 2022 年，欧洲 95% 以上的太阳能电池板来自中国3，中国已成为全球太阳能光伏制造中心（IEA，2023 年）。中国的太阳能电池板正变得越来越便宜，也越来越创新（ETIP PV，2023 年）。这对欧盟来说是个好消息，因为它能够以经济高效的方式加速太阳能的部署。然而，对单一供应商如此高的进口依赖可能会使欧盟面临与高市场集中度相关的经济风险，并可能面临与最终利用这一主导地位进行地缘政治相关的风险。与疫情相关的供应链中断、能源危机、中国对关键原材料出口管制日益加强以及美国通胀削减法案带来的竞争力压力，这些都让欧洲政策制定者感到担忧，并将继续让他们担忧。这引发了关于如何定义和追求经济安全的新一轮辩论，更具体而言，引发了旨在提高欧盟在清洁技术和关键原材料方面的竞争力和地缘政治韧性的新工业政策举措的复兴 (European Commission, 2023b)。2024 年 2 月，欧盟机构原则上同意了《净零工业法案》(NZIA)，旨在支持国内清洁技术制造（如太阳能光伏）作为战略项目。NZIA 的一部分是一项计划，旨在确保欧盟战略性净零技术制造在 4 年内“接近或达到”欧盟所需部署的 40% 的基准值。这种方法有可能严重依赖进口替代。这引起了争议，因为它忽略了与使用更便宜的进口产品相比促进自给自足的成本，更广泛地说，因为它标志着转向保护主义 (Tagliapietra et al , 2023a)。此外，对不同的技术采用统一的基准值，而欧洲在这些技术上的起步位置和增长潜力却大不相同，这在经济上是不合理的。在此背景下，本政策简报专门评估了太阳能光伏制造的情况。我们首先描述太阳能光伏供应链的特点，然后概述欧洲和中国在太阳能光伏制造业方面不同的历史和当前发展轨迹。我们评估了欧洲干预刺激国内制造业的经济案例，